La política exterior del Gobierno de Marcelo T. de Alvear (1922-1928): la autonomía por la participación

Marco general de las políticas exteriores del radicalismo 

Si bien el radicalismo, hasta la crisis del 30, compartió la afinidad hacia Gran Bretaña, intentó estructurar un esquema multipolar de inserción, como lo demostró la neutralidad en la Primer Guerra y/o la búsqueda de vínculos comerciales con el naciente régimen soviético que permitirían reforzar aquel diseño. Pero además de estos sesgos, encontramos que entre las gestiones de Yrigoyen y Alvear existieron matices diferenciales, como lo señalamos en La UCR y la política exterior: análisis de cien años de discurso radical (1996), donde más allá de la tradicional división dicotómica entre yrigoyenistas y antiyrigoyenistas encontramos tres tipos diferentes correspondientes a las dos gestiones del caudillo de Balvanera y a su sucesor. En esos momentos no contábamos con los conceptos desarrollados por la academia brasileña de autonomía por la distancia, por la participación y la diversificación que nos ayudaron a conceptualizar mejor este proceso.

Visita a la Argentina del Príncipe de Gales, futuro Eduardo VIII, acompañado el entonces presidente de la Nación, Marcelo T. de Alvear, pasando revista a las tropas que le rinden honores en Palermo (1925)

Mientras en el primer gobierno de Yrigoyen tanto por la neutralidad en la Gran Guerra como por su posición frente a la Liga de las Naciones podríamos caracterizarla como de autonomía por la distancia ya que existió una “no aceptación automática de los regímenes internacionales prevalecientes” que se instrumentaliza por una diplomacia “que se contrapone a ciertos aspectos de la agenda de las grandes potencias para preservar la soberanía del Estado Nacional.” (Vigevani y Cepaluni, 2007: 283) En cambio el gobierno de Alvear en su intención de reinsertar a la Argentina en la Liga se observa que esa acción buscaría “influenciar la propia formulación de los principios y de las reglas que rigen el sistema internacional.” (ibidem) Pero el segundo gobierno del Caudillo de Balvanera no implicó un retorno a la primera fórmula, sino que aquí se redujeron las asimetrías en las relaciones exteriores con países más poderosos y aumentan la capacidad negociadora nacional. (Ibidem)

Tras las Gran Guerra el escenario mundial y nacional comenzaron a mudar y se hizo necesario un cambio de estrategia. Por ese motivo durante los gobiernos radicales encontramos los primeros atisbos autonomistas sobre la base de una diversificación de las exportaciones, la redefinición del concepto de soberanía y el lugar privilegiado de la región -no sólo como búsqueda de una alianza política, sino como el punto de partida para toda una acción exterior, reflejo de una realidad económica cada vez más palpable. (Puig, 1984: 125)

Durante el segundo gobierno de Yrigoyen se intentó estructurar un esquema multipolar de inserción, como lo demostró el acercamiento comercial con la URSS, a través de la búsqueda de provisión de fuentes de energía no tradicionales. El enfrentamiento con Estados Unidos se vio reforzado y reconoció varios orígenes, entre ellos el político, por la defensa del principio de no intervención y el rechazo a la doctrina Monroe como un pacto regional.

Tanto los trabajos de Rapoport (2009) como los de Russell y Tokatlián (2003) señalaron los cambios mundiales que aparecieron tras la Gran Guerra y sus vínculos con el modelo agroexportador y la supervivencia del modo de relacionamiento externo, era una forma de vinculación con el núcleo de poder mundial de entonces.

A pesar de esta convergencia en el análisis existieron percepciones distintas sobre algunos aspectos de la política exterior radical, como por ejemplo la integración a la Liga de las Naciones que, para el primero, éste junto con la neutralidad “activa” y el llamado al Congreso de Neutrales, fueron muestras de “una mayor autonomía respecto a la que sustentaba el régimen oligárquico.” (Rapoport, 2009: 29) 

En el segundo fue una muestra de la desmesura, entendida como “la distancia entre las expectativas, pretensiones y compromisos de los gobernantes y la posición internacional efectivamente asumida por el país.” (Russell, 2010: 291)

Aparecieron importantes cambios soslayados por la bibliografía como el lugar de la región en el diseño de la política exterior y una tendencia hacia la diversificación, elementos que preanuncian la aparición de la autonomía heterodoxa, para utilizar la terminología de Juan Carlos Puig.

América ocupó un lugar privilegiado, no sólo como búsqueda de una alianza política, sino como el punto de partida para toda una acción exterior. Yrigoyen pensaba que nuestros países “no deben permanecer aislados unos de otros (...) sino congregarse a efectos de uniformar opiniones y coordinar en lo posible el pensamiento común en la situación por la que atraviesa el mundo.” (Yrigoyen, 1956: II, 91-2)

El gobierno de Alvear (1922-1928): en busca de    una agenda propia

Durante el segundo gobierno radical encabezado por Marcelo T. de Alvear se produjo una división entre los personalistas (o seguidores de Yrigoyen) y antipersonalistas. Esto debilitó su acción política, ya que los yrigoyenistas conformaron la mayoría en la Cámara de Diputados y obstaculizaron la política exterior entre otros temas de la agenda alvearista.

La tensión dentro del partido radical no surgió en esa época, sino que vino de larga data, debido a la puja por el control del aparato partidario entre Yrigoyen y los seguidores más próximos a Alem. Precisamente Alvear provino del “grupo azul”, es decir del grupo alemnista que había sido desplazado por Yrigoyen en la conducción partidaria desde la muerte de Alem. Ambos representaban intereses distintos: los antipersonalistas a los grupos ganaderos, y por lo tanto estaban mucho más relacionados al viejo modelo de inserción, mientras que los radicales yrigoyenistas a los nuevos grupos agrícolas y a las clases medias urbanas.

Una definición general:

Dentro de la agenda propia podemos ver como la cuestión del prestigio fue constantemente remarcada a lo largo de toda la gestión, y siempre en un mismo tono. Alvear dijo, y lo tomamos sólo como ejemplo, lo siguiente: “... La República vive su propia vida, sin más relaciones de interdependencia internacional que las derivadas de sus vinculaciones comerciales e intelectuales.” (Alvear, 1923, 7)

Observamos que las relaciones con el mundo fueron producto del crecimiento económico y cultural de la república, pero también de su hospitalidad. Es lo que Beatriz Alonso llama el "aspecto mundano" de la política exterior de Alvear, "construida a base de delicadeza y protocolo" (Alonso, 1983, 91)

Esta actitud marcó una diferencia con Yrigoyen ya que observamos la importancia dada por éste al concepto de "personalidad moral de la Nación", producto de su krausismo; en Alvear en cambio, se notan otras presencias, productos también de esa corriente más pragmática y realista que convive dentro de la UCR. 

La discusión en torno a la participación en la Liga de las Naciones entre los personalista y antipersonalistas marcaron las diferencias entre la autonomía por la distancia y otra por la participación. Y este presidente marca una diferencia con su antecesor en el mensaje de 1924, cuando señala que:

He procurado, también, conservar y mantener los prestigios de la nación en la órbita de sus relaciones exteriores.... Ha conquistado el privilegio de poder prescindir de eufemismos retóricos en los casos en que debe expresar sus opiniones sobre política de relación... (Alvear, 1924, 103)

Fue clara la alusión a las expresiones utilizadas en el discurso yrigoyeniano, en este caso "eufemismo retórico". Si bien fue una diferencia formal, o de estilo, marcó un cambio en el accionar político, más activo tal vez, pero que no se tradujo fundamentalmente en una visión distinta del mundo.

Alvear se encolumnó dentro de la tradición de la política exterior inaugurada por Yrigoyen en muchos aspectos, aunque con sus matices propios:

La posición internacional de que el país disfruta es eminente. Nuestra tradición, pacifista y cordial, ha inspirado la conducta de mi gobierno, y nos ha dado ocasión de ver acentuada la confianza con que nuestros adelantos se contemplan. La corriente de simpatía que nos rodea ha tenido expresiones elocuentes en la presencia de las delegaciones militares que vinieron a celebrar como propias nuestras efemérides, y cada día es más intenso el intercambio intelectual a que nos conducen las visitas de ilustres personalidades extranjeras que contribuyen al mejor conocimiento de nuestro país. (Alvear, 1928, 177-8)

Remarcamos que, para este presidente, los aspectos protocolares fueron constitutivos de la política exterior, siendo una clara diferencia con el anterior mandatario.

Un buen ejemplo fue la visita del Príncipe de Gales a nuestro país con motivo del centenario del establecimiento de relación con Gran Bretaña, durante ella:

… el gobierno argentino se esforzó por agasajar al ilustre representante de un pueblo tan íntimamente ligado al progreso y adelante del país... el incalculable caudal de energías con que la nación británica ha contribuido a nuestro desenvolvimiento moral y material y por su fe inquebrantable en el engrandecimiento de nuestro país, tantas veces demostradas. (Alvear, 1926, 19)

Los temas de política exterior más trascendentes fueron: las relaciones económicas internacionales, la relación con América y la situación con la Liga de las Naciones.

En las relaciones económicas internacionales se hizo hincapié en la necesidad de industrializar al país más allá de sus "condiciones naturales" para la agricultura. La asunción de Alvear ocurrió en un momento bastante particular, ya que aún se vivía la crisis de posguerra. Por ello, el presidente tomó por un período breve, las primeras medidas proteccionistas de promoción industrial en la historia argentina. Hubo dos elementos importantes: la prohibición de importación de chatarras y otra era el aumento de los aranceles aduaneros para los productos industriales. Esta situación coincidió con la crisis de principios de los veinte, pero a medida que la misma se diluyó se abandona esta postura. Para comprender esto es necesario observar la visión que tenía Alvear sobre el mundo. Éste creía que el mundo se volvería al orden anterior, producto del restablecimiento de los flujos comerciales y de capitales que reinstalarían la supremacía británica desde el punto de vista financiero e industrial, y que era posible volver al mundo anterior a la guerra. Por eso, cuando la crisis de posguerra terminó, el Presidente abandonó las políticas proteccionistas e impulsa políticas liberales que derivan en un enorme crecimiento durante esos años por la correspondencia con esa coyuntura internacional [los valores anuales de las exportaciones en su conjunto que en 1910/14 promedio 4.480 millones de pesos anuales, a valores de 1950, a 7.914 millones en el quinquenio 1925 y 1929]. Pero aquí debemos señalar algunos aspectos que sí habían cambiado y que no volverían atrás. La presencia norteamericana fue creciente, ya que fue el país que más invirtió en esa década, y no se limitó a los frigoríficos, sino que se expandió hacia los títulos públicos (en competencia con los británicos) y las nuevas industrias (generalmente agroindustrias e industrias subsidiarias de la automotriz). La inversión norteamericana generaba un aumento en las importaciones por la creciente demanda de insumos externos, principalmente el petróleo.

Aunque por breve tiempo estas medidas permitieron un crecimiento constante de la producción industrial durante la década del veinte, aunque no fue suficiente como para producir el “despegue” y dejar de depender del agrícola para su sustentabilidad. En el sector agrícola, también estaba cambiando, ya que la preeminencia de los ganaderos se vio jaqueada por los agricultores que pasaban a tener un rol fundamental en la economía, no tanto en la región pampeana sino -a raíz de la diversificación de la producción interna- en la explotación de nuevas zonas productivas (la yerba mate en Misiones, el arroz en Corrientes, el algodón en Chaco y Formosa, etc.). Este proceso fue importante para entender cómo se reestructuraron las alianzas regionales que llevan a cambios significativos en la estructura económica y que repercutirán en la estructura política del país.

Para incrementar el comercio no se descarta la búsqueda de nuevos mercados y además es necesario proteger las mercaderías argentinas ante las discriminaciones del mercado norteamericano.

Desde el punto de vista económico y político Alvear tuvo una clara posición de enfrentamiento con EEUU que fue coherente con la apreciación positiva sobre Gran Bretaña. Es clara la adscripción a la afiliación británica que hasta ese momento el radicalismo había mantenido implícita tanto en la etapa previa como durante su primera gestión.

En la relación con América, durante este gobierno existieron dos momentos importantes: las conferencias panamericanas de Santiago de Chile y la de La Habana.

La reunión de Santiago en 1923 llegó casi al fracaso, debido a la carrera armamentística que había con Brasil y Chile. (Alonso, 1983, 86) Ambos países impulsaron una reunión previa, con la Argentina para acordar el problema, pero fueron sorprendidos por la negativa de nuestro país a discutirlo en secreto y sin los otros miembros presente, lo que generó en la reunión un clima de particular tensión. Fue evidente que en ella primaron los criterios de armonizar política con todos los países, cosa que marcaron un contrapunto con el enfoque sostenido por los radicales en la etapa previa al gobierno, donde reclamaban una política de equilibrio de poder.

En la VI Conferencia Panamericana de La Habana (1928) se dio el enfrentamiento con Estados Unidos por sostener el principio de no intervención - por la invasión a Nicaragua -, por no aceptar la doctrina Monroe como doctrina regional - por considerarla un acto unilateral de un Estado -, y en contra de disposiciones proteccionistas de ese país. Aquí el presidente Alvear se enfrentó con Honorio Pueyrredón - ex Canciller de Yrigoyen y jefe de la delegación- ante el temor que el país por la posición de la delegación quedara aislado. (Paradiso, 1993, 75)

Dentro de los temas de política exterior encontramos la negativa a la reincorporación a la Liga de las Naciones que marcó la disputa entre las facciones radicales y, por su trascendencia, tuvo una presencia ininterrumpida en los mensajes al parlamento del presidente en los cuales repitió más o menos lo siguiente:

Las relaciones oficiales que el Poder Ejecutivo mantiene con la oficina de la Liga de las Naciones no se han apartado de la situación ya anunciada en anteriores mensajes; y es necesario y urgente que vuestra honorabilidad estudie la solución de las mismas para regularizarlas. (Alvear, 1925: 43)

Así año tras año, Alvear basaba su interés en el hecho de que la información le "permitirá apreciar y resolver la situación a la cual ha adherido, en principio, en el espíritu y la concepción democrática que inspiran la política internacional argentina". (Alvear, 1923: 13) A pesar de no ser ratificada por el Congreso:

... El Poder Ejecutivo, en reiterados mensajes, solicitó y urgió de Vuestra Honorabilidad un pronunciamiento que pusiera término a esa situación de hecho en un sentido u otro. Ante ella, el Poder Ejecutivo entendió que procede con el criterio circunstancial de participar en los trabajos de las organizaciones esencialmente técnicas y siempre que promediaran invitaciones o requerimientos que no podía rehusar por elementales normas de cortesía y colaboración internacional. (Alvear, 1928: 186)

Aquí existió una clara diferencia entre el pensamiento de Alvear y de Yrigoyen, con respecto a la participación en la Liga de las Naciones, que creemos tiene que ver más con la acción del país en el exterior que con una visión distinta del mundo. La delegación que allí se pronunció nuevamente contra la política norteamericana al señalar:

... el representante argentino, previamente instruido para esa eventualidad, expresó que el Gobierno Argentino no consideraba a la Doctrina Monroe como un pacto regional, según lo define, y por vía de ejemplo, el citado artículo [21 de la Liga], sino simplemente como una declaración política unilateral de los Estados Unidos que no ha sido aprobada explícitamente por ningún otro país americano. (ibidem)

A pesar de las diferencias en la acción observamos que se compartieron conceptos políticos en sus análisis, sustentados en un retorno al orden anterior. Mientras Yrigoyen tuvo un accionar donde sentó su posición y no se mueve de ella, Alvear apareció más pragmático.

Conclusión

Mientras Yrigoyen tiene un accionar donde dejó sentada su posición contraria sin participar del orden que se estaba delineando, Alvear busca actuar en los marcos internacionales para cambiarlos. Por ello creemos que éste último representó una opción de la autonomía por la participación, aunque existieron prejuicios, pero también existieron elementos pragmáticos generados por el incentivo del comercio que permitieron delinear una interesante política exterior.

Bibliografía 

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